國家建設項目管理中存在的問題、成因及審計建議

　　加強國家建設項目審計監(jiān)督，是法律賦予審計機關的重要職責。浙江省新昌縣委、縣政府對國家建設項目的審計監(jiān)督工作十分重視，非常關心，去年縣政府先后頒布了17號、18號令，規(guī)定了國家建設項目實行必審制。未經(jīng)審計，建設單位不得全部撥付工程建設資金，待工程竣工結算并實施審計后，按審計意見書、審計決定書進行工程價款結算。這一規(guī)定為國家建設項目審計監(jiān)督制度化提供了重要保證。

　　一、審計中發(fā)現(xiàn)的主要問題

　　去年以來，新昌縣審計局在對國家建設項目審計中，發(fā)現(xiàn)存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在：

　�。ㄒ唬┪窗匆�求辦理相關手續(xù)。主要表現(xiàn)為：超計劃投資部分未重新進行報批；部分工程未辦理規(guī)劃用地許可證、建設用地許可證、建筑施工許可證和質量監(jiān)督、消防設施驗收等手續(xù)。

　�。ǘ�）招投標活動不規(guī)范。一是該招標的未招標。如某單位建設的路網(wǎng)工程，對第一段工程是通過公開招標確定施工單位的，而對占總路網(wǎng)面積59%、造價為1240萬元的延伸段工程卻未進行重新招標，直接指定給了原中標施工單位施工。二是將招標范圍僅限于建筑安裝主體工程，而對符合招標要求的設計、監(jiān)理、材料采購和一些配套附屬工程直接發(fā)包。三是部分標底編制比較粗糙。項目內(nèi)容不完整，存在漏算、多算現(xiàn)象，有的對一些關鍵數(shù)據(jù)不敲死，暫定價項目較多，留有活口。四是招標活動組織不嚴密。投標人數(shù)量不符合規(guī)定，《招投標法》規(guī)定有效投標人不得少于三個，如果少于三個，招標人應當依法重新招標，而有的單位在招標時存在投標單位只有兩家，甚至只有一家的現(xiàn)象，起不到充分競爭、降低造價的作用。五是背離招標文件簽訂合同。有的單位在組織招標中，不是與中標單位簽訂合同，而是與另一家投標單位簽訂了合同。有的招標文件中明文規(guī)定變更費用要按合同價與標底價同比例下浮，但在簽訂合同條款時卻不再下浮，改為按定額規(guī)定結算或綜合費用按百分之幾結算。有的在組織材料招標中，按合同規(guī)定招的應該是主材價，但在實際操作時變成了含人工、利潤、輔助材料等在內(nèi)的綜合價，致使材料價格成倍增加，嚴重背離了招標文件的實質性內(nèi)容，混淆了工程造價結算依據(jù)，使工程結算產(chǎn)生糾紛，給審計帶來很大風險。

　　（三）超概算投資較為突出。有的因項目本身設計深度不夠，概算粗略，中途變更較多。有的建設單位批少建多，擅自提高裝修標準，擴大建設規(guī)模。有的承包商采用所謂不平衡報價法，先低價中標，然后設法通過中途變更來實現(xiàn)其利潤，增加工程造價，導致預算超概算，決算超預算，工程造價失控。如某工程批準概算是944.9萬元，而實際投資達到1588萬元，超概算達到68%.

　　（四）現(xiàn)場施工管理不到位。有的未請社會監(jiān)理；有的實行同體監(jiān)理，即監(jiān)理單位與施工單位是隸屬關系，出現(xiàn) “兒子”監(jiān)理“老子”的怪現(xiàn)象；有的監(jiān)理或建設單位不負責任，默認施工單位隨意變更工程；有的施工單位未經(jīng)設計部門或建設單位同意，擅自取消部分工程項目。有的工程變更聯(lián)系單簽證不規(guī)范。在未實行社會監(jiān)理的情況下，只有一人簽證；簽證內(nèi)容不全，只對工程量進行簽證，未對價格進行確認；簽證不及時，沒有現(xiàn)場簽證，而是事后補簽，這些在很大程度上影響了變更聯(lián)系單的真實性和有效性。

　�。ㄎ澹└吖烂八愎こ淘靸r。主要表現(xiàn)為重復計算、變更減少部分未扣除、未按招標規(guī)定比例下浮、甲供材料未剔除、高套定額或建設單位高價簽證等。去年，新昌縣審計局共完成16個國家建設項目審計，審計總投資額1.8億元，未經(jīng)招標和變更的工程造價為6014萬元，核減工程造價1130萬元，平均核減率達18.8%；核減率40%以上的有8個項目，占總送審項目的50%；最高的核減率達56%.如某校建設的教學綜合樓工程，送審投資額76萬元，經(jīng)審計核減43萬元。

　�。�六）基建財務收支管理混亂。一是核算不規(guī)范。有的對工程項目在單位財務賬中核算，未單獨設賬；有的列支與工程無關的支出；有的舊房拆遷收入直接抵沖工程款，致使不能清晰反映工程項目的資金籌集、投資情況。二是違反現(xiàn)金管理條例，直接以現(xiàn)金支付工程款。三是用收款收據(jù)作為支付工程款的憑據(jù)，或以建筑材料發(fā)票抵沖工程款，導致對方漏繳稅費等等。

　　二、成因分析

　　審計認為，造成工程建設管理中出現(xiàn)這樣或那樣的問題，其主要原因：

　　一是建筑市場不規(guī)范。近年來，我國雖然已相繼出臺了《建筑法》、《招投標法》、《合同法》、《建筑工程質量管理條例》等一系列法規(guī)制度，但缺乏統(tǒng)一規(guī)范，建筑市場要素體系仍不健全，導致項目設計、招投標、簽訂合同、工程建設等方面還比較混亂，給工程建設管理帶來了難度。

　　二是建設資金緊張。建設資金大多來之不易，有的建設單位為了省錢，該辦的手續(xù)未辦，該請監(jiān)理的未請，該繳的稅費未繳。特別是在請監(jiān)理的問題上，費用比較大，而且在有的建設單位領導眼里，特殊的工程監(jiān)理不了，簡單的工程又無需監(jiān)理，請不請監(jiān)理意義不大，花這個錢覺得冤枉，忽略了質量管理的必要程序。

　　三是工期要求緊。由于政府性投資項目工期一般都比較緊，上面又催得急，建設單位領導為了趕工程進度，在操作上圖方便，往往不注重建設程序，致使工程建設管理上出現(xiàn)諸多問題。

　　四是少數(shù)工程相關人員素質不高。有的施工單位，在私利的驅動下，違規(guī)制假，以謀取多計工程款。有的監(jiān)理人員睜只眼、閉只眼，未盡到應有的責任。有的預算員不按有關規(guī)定進行核算，有意增大工程造價，以作為其勞務費的提取基數(shù)。特別值得一提的是，建設單位的工程管理人員往往是臨時抽調，且非專業(yè)性，缺乏工程建設相關的專業(yè)知識，而施工單位卻又十分內(nèi)行，兩者信息極不對稱，在施工過程中，很容易被施工單位牽著鼻子走。甚至有極個別的工程管理人員與施工單位串通一氣，袒護造假行為，慷國家之慨，謀取個人私利。

　　三、對加強國家建設項目管理的幾點建議

　　國家建設項目管理既是一項非常繁雜的工作，又是一門專業(yè)性很強的“學問”。從審計中反映的一些問題來看，應著重把握以下幾點：

　�。ㄒ唬┮�切實提高對建設工程規(guī)范化管理重要性的認識。沒有規(guī)范就沒有質量，不規(guī)范就很難保證不出問題。作為建設單位的領導和工程管理人員，應認真學習有關工程建設管理和招投標方面的法規(guī)，了解和掌握一些必要的工程建設知識和基本程序。

　�。ǘ�）要按工程建設程序操作。工程建設應遵循其本身所特有的建設程序進行，概括地說，應先計劃后建設、先勘察后設計、先設計后施工、先驗收后使用。具體地說，在前期準備階段，主要是做好編報和審批項目建議書、可行性研究報告及項目年度投資計劃；辦理建設用地規(guī)劃、建設工程規(guī)劃、建設用地和建筑施工等方面的許可證；確定設計、施工和監(jiān)理單位。在工程實施階段，應著重抓好施工現(xiàn)場管理，嚴格控制工程進度、質量和投資。在竣工階段，首先要進行竣工驗收，然后施工單位要編制好工程結算，建設單位要做好竣工決算，并用書面形式告知審計機關安排審計。

　　（三）要做好基礎資料的整理歸檔工作�；�礎資料主要包括工程資料和財務資料。從方便審計而言，資料應從四個方面來分類整理：一是與建設程序有關的資料；二是與工程質量相關的資料；三是與工程造價相關的資料；四是有關財務收支方面的資料。為了保證資料的真實、有效，資料整理應按施工中落成實體同步進行，并做到圖物相符，不得在工程竣工后補充。

　�。ㄋ模┮獓栏癜凑找�(guī)定付款。關于工程價款結算方式，《浙江省建設工程價款結算暫行辦法》（浙財基[1998]54號）有明確規(guī)定。對于實行工程總價招標的項目，預留工程款一般是掌握在合同價款的10%左右。但對實行綜合費率或工程量清單招標的項目，應考慮到簽訂的合同價多為暫定價，還有標底編制粗糙及監(jiān)理隨意簽證等引起高估冒算的情況，建設單位在付款時要特別留意，防止付過頭。

　�。ㄎ澹┮�加強內(nèi)控制度建設。建設單位要根據(jù)外部控制法規(guī)制度，建立健全明確的、可操作性的內(nèi)控制度。如在工程變更簽證上可從這幾個方面來控制：一是及時做好簽證，督促施工單位對變更事項做到日清月結，并對價款合理性進行確認；二是引入監(jiān)理機制，由監(jiān)理單位對變更的工程量、價款進行確認，防止偷工減料，保證工程質量；三是建立變更簽證審批制度，按投資額確定項目變更審批額度，對超過額度部分，要經(jīng)黨政聯(lián)席會議或黨組集體討論審查確認，以防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證來增加投資情況的發(fā)生�？傊�，只有建立完善的內(nèi)控制度，才能保證項目建設規(guī)范運行，建設資金的有效使用。